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港版國安法評論系列(一)機制篇:層層把關,中央之手無所不在

2020/07/29

  2020年6月30日,在香港特別行政區回歸中華人民共和國23周年的前夕,中國通過了《香港特別行政區維護國家安全法》(《港版國安法》),這部「法律」——有論者認為甚至不應稱之為「法律」,而應理解為統治者赤裸裸的權力工具——摧毀了許多人對香港未來的憧憬,為這個城市的法治人權帶來前所未有的衝擊,也違背了北京在1984年《中英聯合聲明》以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》中對香港「一國兩制」、「五十年不變」的承諾。。
 
  《港版國安法》以迅雷不及掩耳的速度通過,整個制定法律的程序也密不透風,從5月28日中國全國人民大會通過制定國安法的決定,到6月30日全國人大常委會通過法律的這段期間,沒有公布法條草案、沒有公開徵求意見(更別說徵求香港人民的意見),即便在通過當天也沒有立即公布法律內容,一直等到6月30日晚上11點,香港特別行政區政府才將法律刊憲,宣布立即施行,此時香港人與全世界才看到國安法的內容。
 
  Why now?一般認為北京在這個時間點強推國安法,主要可能有幾個考量。首先因為香港從去年6月反送中以來引發的抗議不斷,北京備感威脅,必須想辦法壓制如雨後春筍般的街頭抗爭。另一方面,自2003年港府推動《基本法》第23條國安立法失敗後,23條立法遙遙無期,北京的算計或許是趁Covid-19疫情期間,國安法所可能引起的街頭抗爭相對會少很多。或許更重要的是,今年9月香港立法會選舉將至,在去年11月香港區議會選舉泛民主派與本土派獲得壓倒性勝利的情勢下,今年立法會選舉建制派極有可能一敗塗地,外界預測《港版國安法》的通過讓北京可以找機會延後立法會選舉,再不然也可以拿來審查立法會參選人,在必要時還將視為眼中釘的參選人DQ(取消參選資格)。
 
  雖然大家在5月份就已經預期《港版國安法》可能帶來的衝擊,但實際條文內容仍然超乎想像。法律通過的第一天,許多香港人關閉了推特等社交媒體帳號;「香港眾志」以及一些政治團體為保護成員宣布自行解散;當天警方在街頭逮捕超過370人,其中10人被指控涉嫌違反國安法,有人僅僅是因持有「香港獨立」的旗幟被捕;公共圖書館隨後下架民主人士著作;一些學者接到校方要求「政治中立」之指示;香港大學校務委員會推翻教務委員會的建議,解聘了佔中發起人、港大法學院戴耀廷教授;而目前民主派的立法會參選人包括黃之鋒等人已經接獲選舉主任的提問,要求他們解釋政治立場,鉅細靡遺的審查問題包括:是否支持港獨、是否支持「民主自決」、是否「借助外國力量」對中國香港施壓、是否請求美國或外國政府制裁香港、是否反對國安法、是否將否決所有政府向立法會提出的法案、議案及財政預算案等。《港版國安法》施行不到一個月,噤聲效應已經出現,政治審查也藉由國安法常態化。即便如此,民主派陣營7月11-12日自行舉辦的立法會初選,竟然有高達60萬選民投票,投票人數前所未見,民間社會藉由投票表達對民主派的支持、對《港版國安法》的反對,而香港特首不但未回應民意,反倒指稱初選可能違反國安法。。
 
  長期關注中港人權議題的香港大律師張耀良在今年紀念「709事件」的會議中說,《港版國安法》等於是給香港的法治衝破了一個大洞。我同意這樣的說法,在這一系列短文中,我將介紹《港版國安法》設置的機制、國安案件程序、國安法效力範圍和國安罪名,透過這四個面相較為完整地呈現這部法律的樣貌,並討論為何《港版國安法》可說是香港法治的破洞、人權的缺口。
 
一、機制:層層把關,中央之手無所不在。

  《港版國安法》在香港設置了許多新的機制,這些機制有一個共同特點:都不是由香港特區政府掌握人事權,而均須經過中央政府的任命、指派或首肯,由北京安排放心的人選。
 
  首先香港特區政府新設「維護國家安全委員會」(「國安委員會」),「負責香港特別行政區維護國家安全事務,承擔維護國家安全的主要責任,並接受中央人民政府的監督和問責」(第12條)。「國安委員會」的成員是香港特首林鄭月娥與相關部會局處官員,委員會秘書長由特首提名,報中央人民政府任命。更重要的是,即便委員會名義上是港府機構,但中央政府可以為委員會指派一名「國家安全事務顧問」,任務是為委員會「提供意見」並列席會議,新任「國家安全事務顧問」為現香港中聯辦主任駱惠寧。
 
  香港司法或一般大眾對於「國安委員會」無從監督或制衡。《港版國安法》規定,「國安委員會」工作「不受香港特別行政區任何其他機構、組織和個人的干涉,工作信息不予公開。」此外,委員會所做的決定也「不受司法覆核」(第14條第2項)。
 
  「國安委員會」主要負責政策方面的工作,至於負責刑事案件偵查起訴的香港警務處、律政司,也分別設置了專門的「維護國家安全部門」和「國家安全犯罪案件檢控部門」。這兩個部門的負責人由香港特首任命,但特首任命前必須書面徵求中央政府駐港「國安公署」(見下述討論)的意見。換言之,這些偵查起訴國安案件的主管都會是中央政府首肯的人選。此外,《港版國安法》還規定香港警務處國安部門可從香港以外聘請專門人員和技術人員,協助國安相關任務,顯然是為了替中央政府的國安人員敞開大門。
 
  除上述港府本身的國安機制之外,更受到各界矚目的是「中央人民政府駐香港特別行政區維護國家安全公署」(「國安公署」)(第48條),「國安公署」是中央政府在香港的第四個派駐機構*。「國安公署」署長由中央政府派出,新任署長為曾任廣東省委常委的鄭雁雄,公署人員也由中央政府國安有關機關聯合派出,直接進駐香港,據報導目前暫定編制超過300人。
 
  「國安公署」的工作包括對戰略和政策提出意見和建議;監督、指導、協調、支持香港特區政府;收集分析國安情報信息;以及辦理危害國安犯罪案件(第49條)。但其範圍也不僅限於這些傳統意義下的國安工作,「國安公署」還負責與中國外交部駐港特派員公署、香港特區政府一同「採取必要措施,加強對外國和國際組織駐香港特別行政區機構、在香港特別行政區的外國和境外非政府組織和新聞機構的管理和服務」(第54條)。此意味著在港的外國、國際組織、境外非政府組織與媒體的工作未來都將受到「國安公署」的監管、干涉,言論空間將可能大幅緊縮。《港版國安法》這條規定其實有其脈絡可循,中國近年來對於自由主義思想高度警戒,擔憂中國社會受到民主思潮影響引發「顏色革命」,因此,北京這幾年所制定的一系列法律對於「境外勢力」——「境外」包括台灣——都有針對性,包括2016年通過的《國家安全法》、2016年通過的《境外非政府組織境內活動管理法》、《網路安全法》等
 
  與港府的「國安委員會」類似,中央駐港「國安公署」同樣不受到香港司法與大眾的問責,《港版國安法》規定「國安公署」及人員依據國安法執行職務的行為,不受香港特別行政區管轄,也不受香港執法人員檢察、搜查和扣押(第60條)。香港最引以為傲的法治,在這裡毫無用武之地。香港社會與面對擁有強大國家權力的「國安公署」,形成了雞蛋與高牆的對比。
 
* 其它派駐機構為「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」(中聯辦)、「中華人民共和國外交部駐香港特別行政區特派員公署」(外交部駐港特派員公署)、「中國人民解放軍駐香港部隊」(駐港解放軍)。
 
(未完待續)

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