[Conference Chronicle]The European Housing Crisis: Reasons and Regulatory Countermeasures

吳宗謀

居住是人的基本需求之一。台灣人的生活周遭也充滿了與居住有關的資訊。其中第一個讓人想到的就是房屋買賣。就算是沒買過房子的人，也是幾乎天天看到或聽到賣房子的廣告，要不然是在信箱中收到仲介業者西裝筆挺、雙手抱胸的傳單。當然不只買賣，租屋更是大多數離開原生家庭生活圈的人共同的經驗。自 2015 年起陸續有房客發聲控訴才為人所知的租賃糾紛事件，被害人超過百名，許多媒體更將已被判刑入獄的犯人姓名，當成惡房東的同義詞。在這些生活經驗以外，哪一個政府部門是否「打房」，不吃不喝幾年才能買房，社會住宅蓋在哪裡、要蓋多少戶等等，也都是新聞報導中的重要話題。
「作家們不懂文學評論，就好像鳥不懂鳥類學一樣」，由我國駐德代表處漢堡辦事處汪欣融副領事陪同、來訪法律所的德國布萊梅大學教授 Christoph Schmid 用這一個玩笑開場。擔任「歐洲經濟憲法、經濟法與私法 （另開新視窗）」講座，同時也是 Elgar  Land and Housing Law and Policy （另開新視窗）專書系列主編的 Schmid 教授指出，「居住問題的相關資訊很多，但是往往只有單面的資訊；如果不是挺房東，就是挺房客」。
他更提醒法學界同行，在比較法研究中，居住問題很晚才受到注意，更不存在於任何一本權威比較法著作中。在政策領域，居住問題雖然重要，但是資訊流通情況卻很糟。有些不好的政策在一個國家因為弊端叢生而被廢除，鄰國卻渾然不覺，繼續走錯的路。主持過 32 國居住法制與政策比較 （另開新視窗）的 Schmid 教授建議法學界，對於居住問題要虛心求教，因為這個問題涉及許多不同領域與學科，需要通力合作。
會投入居住法研究，或許與Schmid 教授本人特殊的租房經驗有關。在留學位於義大利佛羅倫斯的歐洲大學研究院 (European University Institute, EUI) 期間，他曾經「住在一座城堡裡」。不過 Schmid 教授接著澄清，他像耶穌出生時一樣（非本人用語）住在原本是城堡馬槽的所在地；城堡本身早已被分割成更小的單位，只是在地籍簿上仍然被歸入歷史建築、宮殿、與城堡這一類。這一類建築的屋主與住戶需要繳某種「豪宅稅」。既然是豪宅，租這種建築的房客，就不能享有一般房客不被漲租或不被掃地出門的保障。
笑話歸笑話，Schmid 教授言歸正傳，從歐洲的住宅危機開始說起。「危機」這個用語或許讓人以為是最近的事情。其實在歐洲各地、乃至於所有經濟合作暨發展組織 (OECD) 國家，居住出問題已經超過了30年之久。在金融海嘯 (2007–10) 以及新冠疫情 (2020–22) 期間，事態更進一步惡化。具體來說，歐洲住宅危機指的是在全歐洲各國的熱門都會區，各種住宅類型的供給都嚴重不足；因而無論是買或租，房價與租金都已高不可攀。
簡介了造成住宅危機的經濟、社會等背景因素，Schmid 教授將重點放在各國採取的對策，並進一步說明哪一些對策值得參考仿效，而又有哪一些對策應該加以避免。
首先是居住權的相關規定。居住權被認為為一種社會權，可見於 1948 年的世界人權宣言，以及 1966 年的經濟社會文化權利公約。歐洲有不少國家在憲法中納入了居住權；即使憲法中沒有相關規定的國家，往往也批准了包括居住權的歐洲社會憲章。然而相關規定常常被認為是方針條款，無法拿來作為訴訟主張。在法律中只有法國近年創設了可以在訴訟中主張的居住權。不過以大巴黎地區為例，因為住宅供不應求，這個權利仍然無法落實。比較正面的發展，是南非憲法法院在 2001 年作出的 Grootboom 案判決。在這個案例中，法院從南非憲法關於居住權的保障中，推論出居住權的相關規定可以受合理性（比例原則）審查。
接著在都市與土地政策方面，Schmid 教授彙整了一些值得推薦的作法，包括了：加快建照申辦的相關行政程序；在都市計畫中，給予個別住宅開發案更大的行政裁量空間；相較於開發新的農地，優先將工業區與商業區變更為住宅區，或對既有住宅區進行「再加密」；相較於出售公有土地，優先採地上權模式；地方政府與投資人簽訂都市開發契約，要求在新開發案中保留一定比例的低價住宅等等。其中很新穎但也具有爭議性的想法，是對於將農地變更為建地所產生的「計畫利得」課稅。
有關確保房屋當作住宅使用的措施，值得推薦的辦法是各地政府應該採取減少閒置空屋的手段，並且對於 Airbnb 等短期出租型態進行有效且平衡的管制⸺有些國家採取的手段比較強硬，例如奧地利打擊違法短租的方式，是警察登門趕走租客，並且告知他們可以去法院告房東 … 。另一方面，也有一些政策應該避免。Schmid 教授舉了德國的案例，指出德國想要用建築法令彌補對租屋保護的不足，結果出現了為避免調高房租、而禁止屋主翻修的怪現象；此外，地方政府嘗試壓低房租的措施，也出現了被法院認為因為涉及聯邦權限，判決地方法令違憲的對立情形。
最容易讓台灣讀者有共鳴的，應當是透過補助或稅負優惠推動自有住宅的政策。Schmid 教授坦承，很多國家的民眾與民選政治人物都喜歡人人買房的政策，但是這些政策卻大多帶來負面效果，不值得推薦。具體來說，例如在瑞士買房的屋主，報稅時可以扣除房貸利息，但是房客卻不能在所得中扣除租金，這形成了對購屋者的不合理優惠。又例如常見的各種補助方案，反而成為建商與開發商抬價的藉口。有些國家容許在一定條件下，讓承租社會住宅的房客可以買下房子，這種購屋權經常成為少數人的意外之財。法國與德國曾經嘗試補助建商，換取建案中一定比例可以供社會住宅使用。但這種措施也在某些案例中被認為侵害建商的財產權，只在一定期限內有效。德國更有 Schmid 教授稱之為（逆向）補助中產階級的規定，也就是屋主可以用虧本將房子租給家人，再將這些虧損從要繳稅的收入中扣除。最後同樣值得一提的，是歐洲近年有許多鼓勵節能的政策，補助過高，甚至達到修繕經費的 110%。
許多台灣的倡議者會提到歐洲的公營住宅，並且認為是台灣的模範。然而距離難免產生美感。一般公認每個社會需要5%的住宅來照顧最貧困與脆弱的家戶。但是歐洲在 1980 年代以後經歷新自由主義與東歐共產政權瓦解，導致大量公營住宅被出售。某些國家近年改弦易轍，回頭蓋起公營住宅，但是整體而言仍然有總量不足、硬體品質不佳的問題。在管理面也有很大改善空間。其中一個例子是管理單位不會審查公營住宅住戶承租後的收入變化，導致租戶收入明顯增加後，仍然可長期住在公營住宅。瑞典的案例則是因為公營住宅要排隊等待很久，想要承租的人排到公宅時，早已另有其他穩定居住安排，因而產生了將公營住宅以市價出租的黑市。而公宅管理當局對此也無法精確掌握。
對民間租屋市場的管制也是一大難題。學界已經發現，對房客個人的補助，最後都是為房東漲租金埋單；相較於此，可能不實施租金管制，而是對租金收入採取高度累進課稅，並以稅收補貼弱勢租戶，效果比較好。Schmid 教授強調，任何極端的措施，無論是完全不管制租金，或者是將租金壓到遠低於房東成本，都無法奏效。瑞典與義大利則是仿照工會的團體協約，由房東團體與房客團體進行房租的團體協約，目前看來是比較值得推薦的第三條路。
好酒沉甕底，Schmid 教授的演講中最有趣的部分，應該是他在結語前所提出的倡議，也就是應該增加非租非買的替代性或中間性持有安排。Schmid 教授指出，應提供一整條「住宅持有關係光譜」，以可負擔的成本，更精準回應個人居住需求。這個光譜包括了：

當然Schmid 教授也坦承，目前這些替代性與中間性住宅持有關係，在多數國家的住宅存量中仍只占極小比例，在許多地方還只是實驗性方案。但是在加泰隆尼亞的共享所有權案例中，購屋者一開始取得25%的所有權，再對剩下75%的所有權付較低的租金；買方逐年「進階」，取得越來越多的所有權，房租則逐年減少。這個方案也被告上了西班牙憲法法院。值得注意的是，西班牙憲法法院並沒有用財產權不屬地方權限為由，判決這個方案違憲，反而是肯定了這個共享所有權方案有助於回應加泰隆尼亞的住宅危機。
演講最後，Schmid 教授從現狀的改善契機出發，再以學界的貢獻可能性作結。Schmid 教授指出，在許多國家住宅危機依然非常嚴重，甚至越來越糟；其主要問題是住宅空間總量不足，新建案太少且推動太慢。Schmid 教授主張，面對這樣的危機沒有靈丹妙藥，而是需要「雞尾酒」（非本人用語）式的搭配，在住宅法與住宅政策的所有領域中，找出一套健全的綜合措施。
特別值得向台灣讀者們強調的、也是住宅問題的癥結之一，是不能忽視自有住宅的需求，偏重租賃市場。雖然住宅的商品化是住宅危機成因之一，但同時住宅也被當成資產，許多人也希望自有住宅能照顧長輩與（或）晚輩。現場有與會來賓問到，德國自有住宅的比例不到五成，因此租屋市場較大，對房客的保障也較佳。對此 Schmid 教授回答，德國人持有自有住宅的比率在歐洲而言偏低，但這單純是歷史造成的結果：二戰後多數德國城市幾乎全毀，而兩德分裂導致德東人口在短期內大量西遷，這使得西德一開始就處於住宅嚴重供不應求的情形。事實上，Schmid教授指出，自有房屋在歐洲還是比較普遍，類似台灣（註：根據 2026 年 2 月 5 日的歐盟官方統計新聞稿 （另開新視窗），68% 的歐盟居民住在自有住宅中，而德國住在自有住宅的人口僅有 47.2%，為全歐盟最低；非歐盟的瑞士，住在自有住宅的人口為 42%）。
雖然住宅危機嚴重，但是住宅政策在近年的「歐盟化」，Schmid 教授認為這至少是一個正面的訊號：歐盟於 2025 年 12 月 16 日發布合宜住宅行動計畫；不過很多人忽視了，歐盟的權限是有限的，住宅事務不在歐盟的守備範圍中。無論如何，學界未來可以發揮所長，針對各國居住法令政策的優良與不良實踐，進行科學化的國別整編，也就是畫出居住法令政策的「地圖」。此外，Schmid 教授也認為應該建立以科學為基礎、並且具有獨立性的歐洲住宅觀察平台，推動「合理住宅」解決方案，並在國家與歐盟層次，抵抗只為房東或房客利益服務的勢力，Schmid 教授期待，如此一來住宅政策與相關法規的品質有望提升，各國的居住政策與法規才有機會逐漸趨同，產生自下而上 (bottom-up) 的相互協調。