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國家人權委員會是啥米? - 廖福特研究員談人權研究、公共參與及學術生涯(上篇)

2020/12/03
採訪、撰稿:楊雅雯(中研院法律所博士後研究員)
攝影:汪正翔

 
很多人可能還不知道監察院國家人權委員會已經在2020年8月1日正式掛牌成立。這個新創設的政府組織負責涉及酷刑等人權案件的調查救濟、提出國家人權政策、提出立法建議、推動人權教育等。台灣的國家人權委員會由10名委員組成,除監察院長兼任主任委員,另由9名監察委員兼任國家人權委員會的委員。
 
廖福特老師二十年來投入推動設立國家人權委員會不遺餘力,對於各國國家人權機構的實踐,有許多深刻的觀察。本次專訪邀請廖老師來談談他對台灣國家人權委員會的角色、背景、批評與期許,進而分享他對於公共參與和學術研究的心路歷程,從事人權工作的挑戰與此刻對於學術歷程的回顧和展望。由於文長,以下將以問答的形式、分兩次刊出。
 
廖福特老師
為什麼需要國家人權委員會?
 
問:先請老師從理論上分享一下,國家人權委員會和傳統上的立法、行政、司法機關,角色上與功能上有什麼不同?為什麼我們會需要一個新的機關來落實人權呢?
 
廖:傳統上在民主國家內保障人權,通常是以權力分立為基礎,透過權力分立確保沒有單一的個人或機關可以掌控國家。我們假設用這種方式可以保障人權。
 
權力分立當然是保障人權不錯的基礎,但是可能還是有漏洞,例如司法權是事發後的後端救濟途徑,而立法及行政不一定從人權角度去立法或施政。各部會的職權分工下,即使是執掌與人權息息相關的部會,例如勞動部,也不見得從人權角度去思考。各部會的業務都會跟人權有關,但他們不覺得人權是它專屬的職責,所以三權分立對人權的發展仍然是有漏洞的。因此國際上大家就開始去想像,我們有沒有可能去建立專職的國家人權機構。
 
談到國家人權機構,「國家」、「人權機構」這幾個要素可以分別來看。
 
首先,它是「國家的」。在國內來說,這是相對於不專職於人權保護的行政機關,另一面向,則是相對於民間團體。非政府組織(NGOs)需要人和錢,任何參與過民間團體的都知道每年都在煩惱資源問題,要做獨立的人權團體,是相當辛苦的。
 
而在國際上來說,與「國家的」相對的是國際上的人權保護機制,我們發現針對人權議題如果只是與國內政府接觸,通常是執政者才會代表國家,但沒有執政者會承認自己國內的人權狀態糟糕。所以國際人權體系建立後,它會思考有沒有一個國內官方的機制可以進行國際聯繫,但它卻是獨立的—是國家層級的機構卻不是代表政府,作為與國際人權機制和其他國家的人權機構聯繫的管道。
 
聯合國因此開始鼓勵各國成立獨立的國家人權機構。臺灣會開始討論,也與聯合國的脈動有相當的關係。1991年有關設立國家人權機構的巴黎原則形成,1993年聯合國大會採認巴黎原則,而我的研究是從1993年之後的20年時間,全世界有一百多個國家成立國家人權機構,現在大概有一百五十多個國家成立了國家人權機構。在國際脈動下,成立的速度蠻快的。
 
  • 閱讀小幫手:「巴黎原則」認為各國應該賦予國家人權機構「促進」和「保護」人權的權限,同時應賦予國家機構盡可能廣泛的授權,這種授權應該在憲法和法律中有明確規定,並具體規定其組成和權限範圍。簡單說,就是要在政府組織內創設獨立行使職權的國家人權機構,受到任期保障,可以獨立行使職權,並且和國際組織相互合作。進一步請參考廖福特,國家人權委員會,五南文化出版。
回顧臺灣成立國家人權機構的討論,也是大概在這二十年間產生。我們在1999年開始推動成立國家人權委員會,臺灣在2019年通過法案,隔年正式成立,推動過程經歷了整整二十年,經過兩個不同政黨的三個政府的努力。
 
本來社會脈動是透過社會基礎的累積,例如民主化運動來自民間的衝撞累積,可是我們與國際人權接軌的過程卻不見得有很充分的社會基礎,在學術上也沒有太多的瞭解。回溯20年前臺灣幾乎是沒有國際人權法的討論,我在大學的時候沒有上過國際人權。我們理想遠大,但這個理想卻沒有學術與社會的基礎,因此我們一方面要建立學術基礎,一方面要運動,並對政府提供諮詢,慢慢交錯累進。但臺灣社會可愛的地方是,本來不覺得有希望的事仍舊會成功。
 
問:您談到國際人權的引進沒有社會基礎,剛好我們可以來談談人權跟民主之間的關係。特別是臺灣在面對國際人權的特殊處境是,在國際社會的參與不是很順暢,但我們卻要接受一套國際帶進來的人權思潮。例如廢除死刑、南鐵東移,這些人權議題都很具爭議性。您怎麼看待人權與民主的關係呢?
 
廖:就像有句玩笑話說「貧窮限制了我們的想像」。臺灣與國際人權的關係正是「封鎖阻礙了我們的理解」。
 
我們1971年離開了聯合國,從1971年到2000年的三十年間,是國際人權重要發展的期間,我們卻失去參與國際人權體系的機會,同時臺灣也在戒嚴,許多資訊緊縮,過去也沒有網路,無法得到紙本就真的無法獲得資訊。
 
再來是沒有實際參與確實就是有差別,我必須承認,即使是為了學術研究而要到國際場域去參與,我們還是受到非常多的限制,我感覺自己在這方面沒有很豐富的經驗,瞭解還是會受到侷限,看資料與實際參與相比,還是隔層紗。
 
其他國家,無論是再怎麼極權、壓抑、或人權狀況不好,個人或人權團體都還是有參與機會,但我們是被阻隔。所以我們真的不瞭解國際人權體制發展的內容。因此我們特別會覺得國際人權體制是很外來的,因為其發起、討論、各種活動我們都無法參與。如果說人權法效力還會高於法律,那感覺又更嚴重了。但是我認為瞭解會降低排斥,如果我們瞭解一般的國家怎麼與國際人權互動,隔閡與排斥就會逐漸降低。
 
問:那麼以臺灣的現況而言,老師認為現在成立的國家人權委員會,可以怎麼幫助我們去突破孤立的狀態呢?
 
廖:剛我們提到國家人權委員會的人權聯繫,分為對內及對外。

如果我們談的是對外關係,剛剛提到人權委員會對外是跳脫政府,如此一來就有很多空間。第一,剛提到全世界有150個國家有國家人權機構,這150個機構不需要有邦交關係,都可以聯繫,因為他們是國家獨立人權機構,所以聯繫上不會有那麼高的政治考量,主要是以人權概念交流。相對於政府之間的來往會有正式邦交的問題,其政治考量會淡化許多。

第二,現存區域性的人權組織,也可以透過國家人權委員會去互動。如果到聯合國的層次,就比較有壓力,因為聯合國還是有會員國的概念。可是無論如何,我們談到有150多個國家與區域人權機構可以互動,就是很大的空間,打開不同的管道。
 
廖福特老師相片
 
監察院和國家人權委員會的關係是什麼?
 
問:談到人權機構的獨立,老師之前在研究中主張,國家人權委員會的功能與監察院不同,因此主張我們應該有獨立的國家人權委員會,但現在實際設立的結果是在監察院之下,對這個現況,您的看法是?
 
廖:我過去提議國家人權委員會有幾個途徑。第一,我們最好是可以修憲、甚至制憲,以成立新的憲政機關,作為國家人權委員會。第二個途徑是立法,但組織上突破三權分立,作為獨立於司法、行政、立法之外的人權委員會。例如韓國目前的制度,他們認為這是國際發展的思潮與脈動。第三個途徑是隸屬於行政院的獨立委員會,第四個才是隸屬於監察院。
 
放在監察院下也有幾個選項,第一是全盤改造監察院,除了憲法規定必須遵守外,我們還是可以讓監察院是擁有彈劾、糾正權的人權機構;第二個是雖未全盤改造監察院,但是必須有一定的獨立性,例如審計部的例子,審計部的全名就是審計部,而非監察院審計部,形式上隸屬於監察院,但獨立性非常高,審計長的提名任命程序與監察院長一樣。
 
然而我們現在通過隸屬於監察院的版本,名稱是「監察院國家人權委員會」,產生了很多疑問。

第一,到底哪一個機關才是國家人權機構呢?是監察院、還是國家人權委員會?

第二,國家人權委員會能否獨立行文?這會影響職權行使。  

第三,設計上監察院院長擔任國家人權委員會的主任委員,這表示國家人權委員會與監察院是有連結的,這個連結關係到底是什麼?這會影響到國家人權委員會究竟獨不獨立。
 
更有問題的設計是,國家人權委員會的組織法中10位委員,其中以人權資格提名的7位監察委員,當然兼任國家人權委員會的委員,監察院長兼任主任委員,另外還有2位監察委員,每年輪流兼任國家人權委員會的委員,而且不連任,因此6年當中一共會有12名監察委員來輪流擔任國家人權委員會的委員,在這樣的組織架構下,國家人權委員會究竟是不是獨立的呢?還是附屬於監察院?
 
再來是職權的行使,兼任國家人權委員會委員之監察委員,是不是傳統的監察委員呢?可不可以行使糾正權與彈劾權呢?可否申請調查個案?
 
10位(或扣掉院長後9位)兼任國家人權委員會委員的監察委員,可以行使雙重職權,但其他監察委員不行,可是在雙重職權的委員當中,還有二位職權只有一年,只有一年如何行使職權?如何參與糾正、彈劾?
 
如果要調查個案,是否要回到監察委員的身分嗎?或者兩者身份隨時轉換?人權委員會與監察院在組織上沒有切割。
 
如果這種設計是故意在組織上連結人權委員會與監察院,那就有嚴重的後果。因為國際上評價國際人權委員會第一個標準是獨立性,獨立於政府之外。固然監察權是獨立於行政權,但國家人權委員會是不是獨立於監察權呢?這不清楚。
 
再來是職權內容,國家人權委員會行使職權的內容,與傳統監察權一樣嗎?
 
傳統監察權行使糾正彈劾,此種監督是事後監督。監察權不應在行政權形塑政策的過程中介入,必須讓行政權去發展。監察權只在事後問責,回顧過程若有不當或違法,再對事提糾正,對人提糾舉、彈劾。
 
可是國家人權委員會的職權行使時機卻不一定是事後。例如eID政策,現在正在形成中,以傳統監察委員的職權而言,行政上的政策措施還在形成、尚未執行,但它有高度人權疑慮,傳統上監察委員這時候是不該介入的,但國家人權委員會就應該介入了,因為國際上國家人權委員會介入時機是事前事後都可以,包括形成中的政策以及立法草案,一旦發現有人權疑慮時,就應該要提出。那現在我們監察院應該如何處理eID呢?它有兩個角色,現在要扮演哪一個?
 
萬一,國家人權委員會現在提出有高度人權疑慮的意見,事後另一批監察委員進行審查,卻認為查無不當或違法,這樣的意見衝突怎麼辦?
 
假如是二個分開的機關提出不同意見,這可以理解,因為立場不同、角度不同、判斷時間點不同。但現在是做決定的人權委員會委員,兼有監察委員身份,又在同一組織架構下,同一機關卻可能提出二套意見,這就不合理。這是國家人權委員會掛牌後首先要釐清的。
 
現在看來,有幾位國家人權委員會的委員曾針對個案有意見,這會讓人疑問他們到底是以什麼樣的組織、角色介入。我的想法是,個別委員不該扮演從事前到事後監督的全面性角色;同一個組織也不該有不同的想法,歧見在院內必須先整合。目前這個部分還是有點紊亂。
 
另一個考量是,國家人權委員的時間負擔得來嗎?
 
組織法裡賦予那樣多可以做、也應該做的任務,而從組織法規劃的職權架構來說,委員會的重點不在於個案審查,而應從結構性、制度性、系統性去規劃、檢討臺灣所面對的人權狀況。
 
除了組織法第2條第1款職權「對涉及酷刑、侵害人權或構成各種形式歧視之事件進行調查,並依法處理及救濟」,涉及個案以外,其他都偏制度性。而制度性的職權是傳統監察委員比較不行使的。又針對第1款對個案進行調查,那麼到底是人權委員會的調查還是監察權的調查呢,會不會雙邊重複調查?如果允許雙邊調查,調查的準則、標準一樣嗎?調查結果會一樣嗎?現在的擔憂是,制度不是完全釐得清。
 
所以我們回到源頭,為什麼設計這個方案呢?
 
本來民間團體在討論國家人權委員會的方案裡從來沒有現在這個方案,但後來因為馬英九總統提名監察委員時,有11名沒有通過,而他選擇空著這11個名額。那時開始有人建議,是不是乾脆把這空下來的11個名額,拿來改造成國家人權委員會。
 
這想法本來是相對單純:切割一部分的名額來擔任國家人權委員會而已,但後來不知道什麼原因,卻加了每一年二位傳統監察委員,兼任國家人權委員會委員,這個特別方案是非常後期才出現的。我想會通過是各種政治妥協。除了行政權可能會覺得別的版本成本都很高,也是對監察院妥協。從民間提出國家人權委員會的設置開始,監察院就相當抗拒,因為監察院一直認為他們實質上就是人權機關,所以監察院認為如果要設、無論如何都要放在監察院內。監察院當然也是怕被廢掉,如果它負有國家的重要職權就不會被廢,這對組織的生存是正面的。 
 

問:那如果以不盡如人意的現狀來看,老師認為國家人權委員會的優先任務是什麼呢?
 
廖:組織法已經提供一些方向,組織法的內容與我們想像、規劃的,並沒有太大出入,比較欠缺的是人權委員會參與法庭之友的設計,但就算沒有規定,很多事情還是可以去做。
 
但這個機關特質是需要思考、想法與理解,才能夠提出策略與議程,無論是針對第1款,挑合適的個案去做,或針對臺灣現有的狀況提出規劃,以完成第1款以外的任務,例如人權教育,高中以下人權教育是怎樣?大學以上是如何?社會教育、公務員、司法人員的人權教育又該怎樣?不是說要提出細部的課程,但都需要結構性地去思考。
 
問:如果老師是人權委員會的委員,您最急迫想做的是什麼?
 
廖:我會把任務分成不同類型,第一是針對個案;第二是以國際人權標準來檢討重要的領域,例如集會遊行;第三個是人權教育;第四個是國際合作。
 
在四個類型下,我會按照權利的特質不同,比如有關兒童權利、原住民權利等等,兩邊搭配組合,例如涉及兒童權利的人權教育。人權委員只有幾個人,一個人去專注一樣任務就很多,需要心中知道方向、對比現況,然後再去規劃怎麼處理理想和現實的落差,這需要結構性的思考,理解行政權內部結構性的問題,然後建議該怎麼做。結構是比個案檢討困難許多的,個案反而好下手。

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