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科技防疫下的法治爭議: 李建良特聘研究員談COVID-19防疫中的數位足跡與國家監控

2020/09/21
訪問及撰稿:林昕璇 (中研院法律所博士後研究學者)
攝影:汪正翔


  面對COVID-19所帶來的威脅,世界各國為圍堵病毒,分別構築起一道道以「防疫治理」為名的圍牆。基於各國不同的社會脈絡與管制思維,治理模式也呈現寬嚴有別的差異。在「嚴格控管」方面,可以南韓政府為例

  南韓以「立法模式」(legislative model)制定或修正「COVID-19防疫三法」:傳染病預防法、檢疫法及醫療法,強化政府強制力並提高處罰力度。此外,實施「安心手環」制度。當居家隔離者擅自離開隔離場所或不接電話,違反之居家隔離措施,手環會立即自動通知負責公務員,且同步設定「自動居家安全保護應用APP」,增加動作感知功能,隨機撥打健康狀態確認電話和擴大突擊檢查等,以便全面掌握居家隔離者之動向。

  光譜的另一端則有瑞典。瑞典政府並未封城或關閉公共場所,僅呼籲民眾保持社交距離、勤洗手,希望可以自動達到群體免疫的結果。這種不具強制力的行政呼籲,類似「行為政策學」(Behavioral Public Policy,BPP)的主張,建立在諾貝爾經濟學獎得主Richard Thaler與法律學者Cass Sunstein共同提出的「推力」(Nudge)理論上。強調以小成本的政策工具,調和民主自由與政府管制,同時可進行公共衛生的重要治理成果。

  本所特聘研究員李建良教授長期研究行政管制、行政爭訟與憲政人權,撰寫憲法、行政法、環境法及公法理論的學術論文與專書超過百篇,著作等身。近年來主持科技部「人工智慧的創新與規範跨領域專案計畫」及科技部人社中心「人工智慧與法律規範學術研究群」,並為「新冠肺炎影響之人文社會反思與治理整合型計畫」成員,對於資訊科技運用到COVID-19防治的法治議題,進行深入且廣泛的研究。今年四月時,李教授曾受邀於國際憲法學界知名的部落格Verfassungsblog,發表有關台灣防疫措施的介紹與評價

  李教授在該文中非常詳細地分析了台灣政府在入境限制、出境限制、隔離機制、醫療器材管制和電子監控等面向採取的措施。他認為每一種特定的安全機制,都隱含了一組有關公衛防疫/風險管理/法律管制的知識體系,用以決定防制措施是否正當的理性基礎。

  以下由專長為資訊法、數位人權和憲法的林昕璇博士,在該文的基礎上,特別針對數位足跡與國家監控產生的法治爭議,訪問李建良教授。
 

數位足跡與防疫政策

  李建良教授在訪問一開始就指出:「從1月底開始,政府在疫情傳出的第一時間,就把移民署出入境資料庫勾稽到健保資料庫。只要民眾去看病,健保卡一插,螢幕上就會自動顯示幾月幾號從哪裡回來。透過健保大數據,監測個人旅遊史、接觸史與標定病疫熱點。」

  「除此之外,政府更與電信業者合作,由災害救護的主管機關(行政院環保署、內政部、衛生福利部)送出警示訊息,傳送至科技部國家災害防救科技中心所建立的『災害訊息廣播平台』。當這個平台接受到訊息後,會轉換為細胞廣播模式,傳送到行動寬頻業者所建置的『細胞廣播控制中心』(Cell Broadcast Center, CBC),CBC再將各發送區域之地理資訊,轉化為涵蓋發送範圍的對應資訊,經由4G網路傳送至對應基地台,最後以細胞廣播的方式發送至民眾手機。」

  這一套系統就是運用數位足跡所進行的行政管制。

  所謂「數位足跡」(digital footprint),無所不在。當我們開啟電腦或手機,連結到網路,就開始留下各類資訊。從上網IP位置,到網路帳號的登入與登出、言論發布、商品訂購、上傳及下載檔案,個人的網路活動都會留下可供追蹤的紀錄。這種以虛擬、數位化方式呈現、留存於各處的「數位足跡」,可以提供業者或公部門快速進行彙整與利用,甚至可能有濫用的潛在風險。

  李教授在Verfassungsblog刊出的文章即指出:

  「隱私個資保護在數位時代下的形貌,藉由COVID-19全球傳染病的誘發,愈益彰顯問題的嚴重性。這也驅使數位社會的構成員、政府部門與利害關係人不可避免地須深入思考例外狀態下,公共衛生的治理邊界與人權保障間的拮抗張力。」「在後疫情時代,個人資訊隱私權在不知不覺間唯恐受到侵蝕。鑒於這次疫情防治必須掌握『旅遊史』及『行動足跡』,為掌控相關訊息,動用的各種資訊搜尋機制,例如居家隔離者是用個人手機信號作為『電子圍牆』(electronic fencing),是否過度侵犯人民的資訊隱私權?政府掌握或串連的個人資料在疫情結束後,是否會終止?將是臺灣在成功防疫之餘,必須審視思考的法治課題。」
 

監控資本主義與數位利維坦的結合

  數位足跡疊加在一起,就能產出精細的個人生活圖像剖繪。甚至可以和個人在其他網站或論壇發表的文字進行串聯,從而拼湊出更完整的個人形象與資訊,形成大規模的人類圖像剖繪。

  當民眾的數位足跡被留存,就可進行社會人格面具(persona)分析。在市場行銷上,可以協助廠商揀選潛在消費者,甚而作為政治宣傳上的評估方法,如美國2016年總統大選時,川普陣營使用劍橋分析公司(Cambridge Analytica)提供的數位足跡分類並接近選民。

  儘管這些電子資料並不在政府的手上,但在「公共利益」或「緊急狀況」時,政府可以要求電信公司提供相關資料,用以連結多項資料來源的持續識別碼,將電話、IP位址、車牌、電子票證號碼、身分證字號、信用卡號與銀行帳號等資料進行勾稽與連結。因此,「數位足跡、剖繪、監控」形成三點一線的因果串聯、鏈結出多維介面的數位網絡。

  李建良教授在訪談中提到哈佛商學院教授Shoshana Zuboff的著作The Age of Surveillance Capitalism。Zuboof教授在該書提出「監控資本主義」(Surveillance Capitalism)的概念,批判資本主義和科技與網路新經濟鑲嵌在一起的諸多病徵。Zuboff認為,Google、Amazon、Facebook等網路巨型公司開拓了一種新經濟秩序疆域,但欠缺有效的規範與監管機制。企業利用網路跨地域性質,藉助人工智慧(AI)與大數據(Big Data)的動能,達到嚴密而全面的監控,取得眾人資訊,並且猜測、助推、引導、控制眾人的行為。

  在此基礎上,李建良教授認為台灣這次進行COVID-19防疫的時代意義及值得反思的法治課題在於:「當代資訊國家如何憑藉『公私協力』的監控體制決定行政事務」。他指出數位利維坦和監控資本主義的關係:

  「數據利維坦隱喻公部門的電子化,促成國家權力的增強,導致極其嚴密的監控;監控資本主義則呈現了私部門以資本積累為行動準則的網路經濟學,數位治理與兩者分別結合之後產生『公私協力』,或者說是『公私合一』。在此情形下的國家權力運作,迫使法學研究者不得不思考:在數位時代下,要如何追尋合乎『法治』原則及自由民主憲政秩序的規範模式?如何重新思考數位科技形塑的『演算法社會』(algorithmic society),特別是對於隱私權、平等權、言論自由和行動自由的種種限制,是否符合法律授權明確性和正當法律程序的規範框架?而當數位治理工具應用於行政管制和執法體系時,又如何確保司法救濟的可能性和可課責性?作為數位公民社會的一員,我們或許就正在見證後疫情時代的數位治理術。」

  李建良教授特別提醒注意:

  「台灣在『超前部署』下的『成功』防疫經驗,是否讓當局躍躍欲試變身為『數據利維坦』?(想想進行中的「數位身分證」)與此同時,電信業者的『合作配合』,可能尚不及Zuboff以Google、Amazon、Facebook等網路巨擘為控訴對象的『監控資本主義』,但這是否只是五十步與百步之遙,雖不中亦不遠矣?在在值得深思。」
 


數位監控下公私二分的消逝?

  相較於十七年前的抗SARS經驗,2020年台灣在公衛治理上面是否進步了?從COVID-19的防疫措施來看,我們可以觀察到政府結合了更多資訊科技的新技術,遊走在介於規範性和誘導性的灰色地帶,採取多元化與模糊化的管制手段。相較其他國家如瑞典、韓國,台灣的科技防疫經驗,或許將會打破許多公法學固有的價值觀疆界,進而帶來適法性與可救濟性的爭議。這項發展,也提供法律學者在人工智慧(AI)與大數據(Big Data)形構出來的「資料驅動」(Data-Driven)世界中,重新進行宏觀的法律與人權思辨。