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《港版國安法》評論系列:結語與初步展望

2020/11/16

《港版國安法》評論系列:結語與初步展望
20201116
陳玉潔
中央研究院法律學研究所助研究員

自七月以來,筆者發表了四篇《港版國安法》的評論短文,討論該部法律的四個主要面相——機制程序罪名管轄,希望讓中文讀者能更全面了解《國安法》對香港人權法治帶來的衝擊:
首先在機制方面,《國安法》在香港新設層層機制,包括香港政府的「維護國家安全委員會」、「警務處國家安全處」、「律政司國家安全犯罪案件檢控部門」以及中央政府駐港的「維護國家安全公署」,這些機構的特點在於均由中央政府掌握主要人事權,相關決策人員必須經過中央政府的任命、指派或首肯,並非由香港自行決定。此外,國家安全委員會和國家安全公署的秘密性和不受問責性,與香港法治格格不入。
程序方面,《國安法》將案件分為香港管轄與中央管轄,在香港管轄案件中擴張了香港警察調查權力,這些權力缺乏外部監督控制;審理國安法的法官必須由香港特首指定;在特定情況下,被告受陪審團審判無法得到保障,庭審也可能不對外公開。這些程序均有損司法獨立、公平審判權與人身自由的保障。此外,《國安法》創設中央管轄案件,繞道而行地創造「送中」案件,使中國執法與司法機關得以長驅直入管轄香港國安案件。
罪名方面,《國安法》「分裂國家」、「顛覆國家政權」、「恐怖活動」和「勾結外國或者境外勢力危害國家安全」的條文定義模糊,可能涵蓋到許多反送中抗議中常見的和平行為言論,也可能包含一般民主國家中正常倡議、監督批評政府的行為。目前實務中出現香港警方用《國安法》箝制人民自由的問題,造成大眾自我審查與噤聲,違反國際條約《中英聯合聲明》、中國《基本法》、《香港人權法案條例》以及國際人權法所保障的基本自由權利。
管轄(效力範圍)方面,《國安法》的長臂管轄毫無適用限制,有別於一般「保護管轄」的原則,這種高度侵入性的全球域外效力,再結合該法許多定義模糊的罪名,容易干涉到他國公民自由與他國內政事務,因而違反國際人權法以及國際法的「不干預原則」。因此,許多民主國家已經暫停或決定不批准與香港的引渡條約。雖然中國和香港要執行《國安法》的長臂管轄會遇到許多困難,然而《國安法》不必仰賴引渡成功的案例,便可能造成境外噤聲效應。
應該如何因應這些問題?香港與國際學界、倡議團體等已經開始主張香港民間和司法應該善用《國安法》相關人權規定,該法第4條明定:「香港特別行政區維護國家安全應當尊重和保障人權,依法保護香港特別行政區居民根據香港特別行政區基本法和《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由,結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由。」同法第5條規定「防範、制止和懲治危害國家安全犯罪,應當堅持法治原則」,並應遵守罪刑法定原則、無罪推定原則、一事不再理原則等。此外,《國安法》不溯及既往,在《國安法》施行以前的行為不應以《國安法》處罰。
這些重要的條文不應僅被看做是裝飾性的法條,而可以成為香港人民主張人權保障的基礎,香港民間可以也應該認真對待(並要求政府認真對待)這些條文,在香港本身豐富的人權法治資源上持續深化人權底蘊,為未來的民間倡議、法庭攻防和司法決定提供扎實的基礎素材,減少《國安法》的傷害。
可以理解在反送中抗議以來香港社會的憤怒、無奈與疲乏,需要一些時間休息、沈澱並重新出發,但目前不是放棄的時候,至今香港檢方已經以《國安法》起訴兩個案件,未來有更多案件會陸續進到法院審理。香港法官向來對於法治原則和國際人權法相當熟稔,如何在《國安法》下運用香港和國際人權法落實權利保障,將會是香港司法的重大挑戰。
在國安法檢控第一案中,法官雖然以潛逃和重犯的風險拒絕被告唐英傑聲請保釋的請求,但在決定人身保護令的司法裁決中,法官引用《國安法》第4、5條的規定,強調無罪推定原則,認為《國安法》第42條第2款的規定(「對犯罪嫌疑人、被告人,除非法官有充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的,不得準予保釋。」)並未改變香港相關刑事程序法律中關於保釋的認定標準,因此只要符合香港原本法律中的保釋要件,仍應給予保釋。此外,香港法律中(包括被納入香港法律的國際人權公約)關於人權保障的規定仍應適用。該裁決也反映了香港固有的法治傳統,強調香港法院必須對於憲法保障的權利給予慷慨的解釋(a generous interpretation),對於限制自由權利的法條應給予限縮性的解釋(a narrow interpretation)。
這種盡量符合人權的合憲性解釋,雖是一種妥協,卻可避免在宣告某條文違憲後所可能引起的中央政府反彈,避免全國人民代表大會常務委員會行使《國安法》的解釋權來推翻香港司法見解,這或許為《國安法》的未來指出了一條中間道路。即便審理國安案件的法官是由香港特首指定,未來香港法官能否繼續抱持保障人權的態度並真正落實到司法實踐中,香港民間和國際社會都拭目以待。
然而,即便香港審理《國安法》案件的法官能夠維持司法獨立與專業性,司法並不是萬靈丹。對於長久纏訟面臨極大壓力甚至是長期遭到審前羈押的被告,《國安法》仍然造成極大傷害。此外,香港司法也無法完全解決司法領域外更廣泛的挑戰,包括《國安法》對於言論、結社、集會、遊行、新聞、政治、學術自由等方面的侵蝕。
《國安法》所影響的社群以及造成的衝擊都需要一一分開被檢視,以學術自由為例,《國安法》對於老師教學、學生學習以及校園自由的討論帶來哪些實際與潛在的影響?老師應採取什麼措施保護學生?學校又應採取什麼措施保護老師和學生以確保學術自由不被侵蝕?對此,長期關注香港法治的Carole Petersen教授便主張應採取「自下而上」(bottom-up)的方法,認為大學校園應由師生社群主動探討《國安法》對他們可能帶來的影響,並共同研議解決方案或行為準則,並要求學校管理階層尊重學術自由,塑造安全的校園環境,而非被動地等待管理階層或政府採取措施。
這種「自下而上」的取徑極具啟發,以台灣為例,台灣民間社會在戒嚴時期雖面臨打壓,卻仍保持一定的韌性,展現「自下而上」驅使改革的精神。香港民間社會向來活力充沛,民間團體具有高度的自發性和動員能力。在此基礎上,香港受到《國安法》影響的社群——包括民間團體、媒體、政界、學界、商界等——可以主動地進行影響評估,公開探討該法對民間倡議、新聞報導、政治運動、學術研究、金融經貿帶來的問題和挑戰。事實上,一些社群自《國安法》施行以來也持續討論因應之道,而非消極以待。
每個社群面臨的挑戰可能有類似之處,但也有其不同之處,唯有該社群成員本身最知道《國安法》帶來的衝擊。藉由廣泛在社群中徵求意見與公開討論,可以更為精確地發現、記錄問題,提昇社群本身的問題意識,並且針對該社群的需要量身訂做相關對策。
各個社群都應在香港法治人權架構下,善用《國安法》第4條、第5條人權保障條文,而非先行自我審查,或被動地等待問題發生。透過社群成員間的公開、共同討論,也可以在社會基礎上增進團結意識,在面臨打壓時能齊心合作,為彼此發聲,而非單打獨鬥。此外,以人權保障——包括《國安法》相關條文——角度出發所進行的討論,在法律上具有正當基礎,相對也可以降低討論的風險。
社會中每個角色都可以做出不同的重要貢獻,包括民間團體的廣泛呼籲,提高民眾意識;新聞媒體獨立調查報導,翔實記錄人權違反的情況;學者深入研究,強化人權法治論述;以及政界的推動,在體制內外抵抗威權力量。唯有透過這種社群自發、同心協力的方法,才能在香港民間社會持續豐富人權法治底蘊,使自由理念進一步向下扎根,延續香港社會的韌性。