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港版國安法評論系列(三)罪名篇:包山包海,違反國際基本人權。

2020/10/05

(評論(二)「程序篇:繞道而行,破壞香港司法獨立」請見此連結

陳玉潔
中央研究院法律學研究所助研究員

2020年10月1日

  每個國家都有維護國家安全的需要,但在維護國安的同時,國家也必須遵守基本人權規範,以免政府以國安之名行獨裁之實,藉此維持某一政黨或個人的統治,而非實現國家安全的正當利益。因此,國際法普遍肯認人權保障屬於國家安全保障不可或缺之部分,無論是制定、適用還是執行國安相關法律,立法、行政、司法機關不能侵害人民基本自由權利,相關法律也必須符合「明確性」要求,以減少公權力濫用的可能性,畢竟,以犧牲人權達成的「國家安全」無法為人民帶來真正的安全。

  《港版國安法》訂出四類罪名——「分裂國家」、「顛覆國家政權」、「恐怖活動」和「勾結外國或者境外勢力危害國家安全」罪,按情節嚴重程度最重可處無期徒刑。這些法條中有模糊的不確定概念,也有寬泛的概括式「兜底」條款,輔以相關「煽動」、「教唆」、「協助」、「資助」等罪名,範圍可說是包山包海。這種立法明顯違反法律明確性的要求,侵害人身、言論、新聞、出版、集會、遊行、示威、結社自由等基本人權保障。

  《國安法》箝制自由的現象,在法律實施的第一天就表露無遺。七月一日,香港警方對於上街抗議民眾舉出《國安法》專用的紫色旗,警告抗議民眾「你們現在展示旗幟或橫額/叫喊口號/或其他行為,有分裂國家或顛覆政權等意圖,有可能構成《港區國安法》的罪行,你們可能會被拘捕及刑事檢控」。當天港警大規模拘捕了370人,其中10人被警方指控涉嫌觸犯《國安法》,其中摩托車騎士唐英傑因涉嫌騎車衝向警方,且車尾插有「光復香港時代革命」旗幟,被控「煽動分裂國家罪」和「恐怖活動罪」,成為香港首宗以《國安法》刑事檢控的案件,其他人則是因展示香港獨立的旗幟標語,或僅僅穿著印有「光復香港時代革命」的上衣而被以「煽動分裂國家罪」拘捕。

  截至9月25日,已知有28人被警方依《國安法》拘捕,包括已解散的「學生動源」成員、媒體人黎智英、壹傳媒高層以及前「香港眾志」成員周庭等人(大部分人目前獲准保釋候查)。這三個月以來的案例,反映中國和香港特區政府試圖以《國安法》打擊「反送中運動」以來常見的抗議行為和言論。

  《國安法》的罪名範圍究竟有多廣?首先,第一類罪名「分裂國家罪」處罰「組織、策劃、實施或者參與實施」下列「旨在分裂國家、破壞國家統一」的行為(第20-21條):「(一)將香港特別行政區或者中華人民共和國其他任何部分從中華人民共和國分離出去;(二)非法改變香港特別行政區或者中華人民共和國其他任何部分的法律地位;(三)將香港特別行政區或者中華人民共和國其他任何部分轉歸外國統治。」。法條中所謂「破壞國家統一」、「從中華人民共和國分離出去」、「非法改變…法律地位」和「轉歸外國統治」定義並不清晰,但可以確定的是,法條規定「不論是否使用武力或者以武力相威脅,即屬犯罪」,換言之,和平表達的言論與行為,也可能被認定構成分裂國家罪。目前因《國安法》被捕的許多民眾便是因為展示香港獨立的標語而遭到拘捕,甚至連「光復香港時代革命」的口號也被香港政府解釋為有分裂國家或顛覆政權的意涵。

  雖然《港版國安法》主要針對香港,但分裂國家的法條特別點名「中華人民共和國其他任何部分」。從北京的角度而言,「中華人民共和國其他任何部分」無疑包括西藏、新疆,甚至包括中國對於台灣以及南中國海極具爭議性的領土主張。按照這種擴張性的解釋,試問蔡英文總統主張中華民國(台灣)已經是一個主權獨立的國家,或者是國民黨主張中華民國為主權獨立國家,在北京眼中是否也會構成分裂國家罪?一般台灣民眾在10月10日國慶日揮舞青天白日滿地紅的國旗是否也犯分裂國家罪?學者討論台灣國際地位或者批評中國對於南海領土主張的文章,是否也分裂了中國?

  第二類罪名「顛覆國家政權罪」處罰的是以「武力、威脅使用武力或其他非法手段」「組織、策劃、實施或者參與實施」法條中規定的行為(第22-23條),這些行為包括「推翻、破壞」憲法所確立的中國「根本制度」,或者「推翻」中國或香港政權機關。同樣的,法條沒有排除處罰和平言論和行為。中國不乏以「顛覆國家政權罪」或「煽動顛覆國家政權罪」打壓異見人士的例子,例如服刑中逝世的諾貝爾和平獎得主劉曉波,在2009年因「煽動顛覆國家政權罪」被判刑十一年。近年來,許多中國人權律師同樣因此類罪名失去自由,如目前正在服刑的余文生律師,便是因為替法輪功辯護、為「709案」辯護、接受境外媒體採訪,提出修憲建議等,被以「煽動顛覆國家政權罪」判刑四年。

  過去反送中運動曾經出現示威者衝撞立法會大樓的事件,《港版國安法》顯然也想將此類失序行為納入「顛覆」範疇,法條中規定「嚴重干擾、阻撓、破壞中華人民共和國中央政權機關或者香港特別行政區政權機關依法履行職能」以及「攻擊、破壞香港特別行政區政權機關履職場所及其設施,致使其無法正常履行職能」也屬於顛覆政權的行為。然而,這類破壞財物與公共秩序的行為在現行香港法律下已經有處罰的依據,《國安法》要用重達無期徒刑的顛覆罪加以處罰,顯然不符比例原則,而且也容易將國安無限上綱。例如,未經警察許可的集會遊行如果阻擋政府機關進出辦公,是否會被認定為顛覆政權?一般民主國家議會中常見的阻礙議事或抵制行為,是否也屬於顛覆政權?事實上,港府對《國安法》的解釋非常浮濫,香港特首林鄭月娥便曾表示,香港民主派7月11、12日舉行的初選如果是為了要達到「35+」(過半議席)的選舉結果以對抗政府政策,便可能構成「顛覆國家政權罪」。

  第三類「恐怖活動罪」(第24-27條)處罰為實現政治主張而「組織、策劃、實施、參與實施或者威脅實施」法條禁止的恐怖活動。但法條所列的「恐怖活動」已遠遠超出針對平民百姓的攻擊與傷害。事實上,香港在《國安法》通過之前已有《聯合國(反恐怖主義措施)條例》(《反恐條例》)可以處罰恐怖活動,今年四月聯合國人權特別報告員曾針對香港《反恐條例》提出批評,認為該法定義過廣且不精確(overly broad and imprecise),不但處罰「對財產的嚴重損害」,也未把因為「呼籲、抗議、持不同意見或工業行動」對財產造成嚴重損害的行為排除在恐怖活動之外,不符合國際反恐規範,如此過於寬泛的反恐罪名,容易淪為政府打壓示威遊行和社會運動的工具。然而,《港版國安法》的恐怖活動罪不但未改善原本《反恐條例》存在的問題,反而變本加厲,再加上一條「以其他危險方法嚴重危害公眾健康或者安全」的概括式條款,將「恐怖活動」的範圍繼續往外擴張。

  最後,第四類「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」(第29-30條)最受到外界矚目(「境外」包含香港、澳門和台灣)。該條除了處罰為外國或者境外機構、組織、人員「竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報」外,還包括:請求外國境外勢力實施、與外國境外勢力串謀實施、或者「直接或者間接」接受外國境外勢力的「指使、控制、資助或者其他形式的支援」實施以下行為之一:(一)對中華人民共和國發動戰爭,或者以武力或者武力相威脅,對中華人民共和國主權、統一和領土完整造成嚴重危害;(二)對香港特別行政區政府或者中央人民政府制定和執行法律、政策進行嚴重阻撓並可能造成嚴重後果;(三)對香港特別行政區選舉進行操控、破壞並可能造成嚴重後果;(四)對香港特別行政區或者中華人民共和國進行制裁、封鎖或者採取其他敵對行動;(五)通過各種非法方式引發香港特別行政區居民對中央人民政府或者香港特別行政區政府的憎恨並可能造成嚴重後果。

  這條文規定的許多行為相當籠統,例如第五種「通過各種非法方式」引發「憎恨」的情況包含的範圍就可能很廣泛,中國國務院港澳辦副主任張曉明就舉例,如果有人透過「造謠」的方式引發社會對政府的仇恨,類似去年反送中抗議中有人造謠香港太子站發生打死人的事件,便有可能構成此條犯罪。

  值得注意者,「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」包含香港人或外國人請求國際社會對中國、香港實施制裁的行為,而香港警方也已經開始引用這個條文。7月31日,香港警方以「煽動分裂國家罪」、「勾結外國或境外勢力危害國安罪」通緝六名位於海外人士,其中被通緝的朱牧民為美國非政府組織「香港民主委員會」總監,其歸化為美國公民已長達25年,在得知被通緝後,朱牧民表示香港警方正在通緝一個向其所屬國家(美國)進行倡議及遊說的美國人。按照「勾結外國境外勢力」寬泛的定義,許多和平遊說活動和維權人士的倡議行為可能無法倖免,例如,針對中國違反1984年《中英聯合聲明》之國際義務向外國政府遊說,或者針對港府違反國際人權法的問題向聯合國人權機構提出申訴,是否也有可能構成勾結外國境外勢力?

  《國安法》的罪名引發太多的問題,答案也充滿不確定性,之所以如此,正是因為法條刻意模糊造成的結果,達到使人民自我審查與噤聲的效應。這些罪名違反了國際條約《中英聯合聲明》、中國的《基本法》、《香港人權法案條例》以及國際人權法中保障的基本自由權利,就此,聯合國多位人權特別報告員在9月1日共同致函中國政府,細數《國安法》造成的人權侵害。

《港版國安法》第四條明定,香港應尊重和保障人權,保護香港居民依照《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會與文化權利的國際公約》之權利。國安法案件未來會陸續進到法院審理,如何運用《國安法》第四條規定落實人權保障,將會是香港司法的重大挑戰。在國安法檢控第一案中,法官雖然以潛逃和重犯的風險拒絕被告唐英傑聲請保釋的請求,但在司法裁決中強調香港法院必須對於憲法保障的權利給予慷慨的解釋(a generous interpretation),對於限制自由權利的法條應給予限縮性的解釋(a narrow interpretation),未來法官能否繼續抱持這樣的態度並真正落實到司法實踐中,香港和國際社會都拭目以待。即便審理國安案件的法官是由行政特首指定(《國安法》第44條),明顯違反司法獨立原則,但大眾仍然期許這些被指定的法官能秉持香港司法向來的專業與獨立性,在香港人權保障法制下將《國安法》造成的侵害降到最低。