數位身分證，很酷嗎？ （上） －專訪邱文聰研究員談身分證數位化的表裡虛實

 
內政部在今年三月發布〈國民身分證全面換發辦法〉，並且不尋常地將這個辦法的生效日期回溯到去年（2019）一月一日，讓它溯及既往地發生效力。甚至在今年四月，才公開一份〈數位身分識別證（New eID）—新一代國民身分證換發計畫》，但這份計畫早在去年五月就已經完成了。
 
內政部的身分證換發政策，在推動程序上似乎出現了許多瑕疵。就計畫的實質內容而言，民間也出現不少質疑聲浪，並且展開連署，試圖督促政府公開更多資訊，並暫緩政策的施行。
 
為釐清目前身分證換發之爭議所在，我們特別訪問了研究資訊法的邱文聰研究員（另開新視窗），請他談談談電子身分證有什麼問題。這一切，就從台灣身分證制度的起源開始談起。

 
為什麼一定要發身分證？－身分證的制度起源與目的

邱文聰指出，台灣的身分證制度起源之一，是日治時代的戶籍管理制度，可以說是日本殖民的制度遺產。但事實上，日本的制度並沒有我們現在的身分證或身分證統一編號！因此，「身分證與身分證統一編號真正的制度起源，其實是國民政府在1949年之後才引入到台灣來的。要了解這套制度，就要回頭去看最初在中國的戶籍法。」
 
戶籍法制訂於1931年，一開始完全沒有身分證或身分證字號的相關規定，純粹只有戶籍管理的功能。「身分證」一詞首見於1942年國民政府在戰時首都重慶市實施的《重慶市居民登記實施辦法》，才開始有結合戶籍及身分證件的制度。不過這只是一個城市所發行的、為戰時方便敵我識別以及配發戰時物資而設的制度，並未通行全國。從立法歷程來看，戶籍法中最早出現「身分證」一詞，是1945年修正通過、隔年公布施行的版本。
 
考查當時的修法理由，身分證是附屬於戶籍，為了方便互相參照而設。因為當時戰爭剛結束，各地尚在重新整頓、振興重建的時期，為了確認國家與人民間權利義務的對象，作為行使權利與履行義務時，可由本人提出之身分證明方法，才會有「效用及於各地」的規定。這是要求各地政府必須承認由其他地方政府發行的身分證，一樣具有法律效力，讓持有身分證的人，可以在各地旅行和生活，才讓身分證有普及各地的效力。
 
到了1948年，又因為國共內戰的關係，制定了〈動員戡亂時期製發國民身分證實施辦法》，要求各地政府一定要發行身分證，目的在於管理人口遷徙與敵我識別，並且可以作為「機關配賦權利義務」時，人民身分識別的工具。
 
這就是一開始將「身分證」制度引入戶籍法的開端。邱文聰認為，創造「身分證」這個制度，就是著重在「身分證」作為國家和人民之間，可以確認關係的功能，也是在界定人民跟國家主張權利時，或者國家要求人民履行義務時，用來確認身分跟關係的用途。
 

身分證在法律上及現實上的落差

但到了今天，現在身分證的用途其實相當氾濫。例如，去飯店住宿時，需要出示身分證。近來因防疫需求，可能到餐廳要採取實名制、實聯制，也需要客人出示身分證。身分證的應用，實際上產生了各種新的應用型態。但是，在法律制度面上，身分證還是只有「戶籍管理」的功能，以及界定國家和人民之間權利義務關係的「身分識別」功能，兩者而已。
 
雖然身分證的應用與利用，在現實上相當廣泛，但在規範面，卻不見得是法律所允許。法律並沒有就「何時可以蒐集及利用人民身分證及其識別資料」，做出清楚的界定及規範，造成現實上過度濫用身分證。邱文聰認為：「回到戶籍法本身的立法目的及功能來看，並沒有賦予主管機關取得一個超越戶籍管理或界定國家人民關係以外的、具備其他功能身分證的權限。」
 
從台灣身分證制度的歷史軌跡來看，就可以發現，目前法律規定與現實應用情形產生一個相當大的落差。而這個落差，正是我們可以理解目前內政部推動數位身分證換發計畫爭議的一個起點，或許也可以提供一些解答的線索。

只要想一想，在現實生活中，有哪些事情需要用到身分證，就可以知道：身分證的現實應用，早已擴張蔓延至人民生活中各個層面。
 
主管機關內政部並未設法處理「應用過於氾濫」的問題，反而還提出一個有更多功能、更容易被濫用的數位身分證換發計畫。這是為什麼？
 
「其實，從內政部自己向來的主張來看，戶籍法的授權是足夠的。沒有上述『法制不備』的問題。」
 
怎麼說呢？從戶籍法第51條的規定來看，「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國」。內政部憑這個規定就主張，既然身分證效用及於全國，那麼就不一定只限於戶籍管理，而是可以在實體也好，數位也好，所有的環境中使用。從這裡延伸出去，在數位環境中使用電子身分證，就不只是為了「戶籍管理」，而會將個人資料透過電子身分證轉換為私人商業所用。換句話說，一旦採用了電子身分證，在實體或網路空間裡面，幾乎沒有任何使用限制。
 
不過，從前面的歷史軌跡來看，所謂「效用及於全國」（當時用語是效用及於「各地」），真正的目的是在於拘束全國各地之政府機關，必須承認其他地方政府所發行的身分證效力，不是授權主管機關，去做原始「戶籍管理」以外的身分證功能設定。也就是說，從頭到尾，「效用及於全國」的效用，只是用來管理戶籍而已，不是用來買車票、買演唱會門票、領口罩、登記三倍券等等。
 
內政部的第二個依據則是戶籍法第52條，授權主管機關可以決定身分證之格式、內容、製發等。
 
現在把紙本身分證改為晶片數位身分證，照內政部的說法，不過只是格式上的改變而已，並沒有超過法律的授權。所以，當全世界有百分之八十二的國家使用晶片身分證明文件，在所謂「數位化」浪潮之下，內政部當然更有充分的法律授權可以推動這個政策。
 
內政部在公開資料中，經常以國外發行數位身分證的趨勢及法制實例，來作為推動這項政策的理由。究竟外國數位身分證的制度是如何呢？如果按照內政部的說法，其他國家也都發行數位身分證，那他們是不是也同樣只認為這只是格式上的轉變？難道他們也有戶籍管理的制度？電子身分證只是形式上的變化，實質上和紙本身分證沒有不同，大家不用太過擔心？
 
邱文聰表示：「簡單地說，答案並不是像內政部所說的，只是格式轉變這麼簡單而已。」
 
「這牽涉到整個身分識別制度的大變革，牽涉到人民的許多權利以及國家的權力行使。我們需要一部專法，針對身分證的數位化做出比較嚴謹的規範。」
 
下一篇將討論身分證數位化的關鍵問題（紙本vs.晶片身分證之異同）；外國法制的借鏡：愛沙尼亞、德國、日本；台灣建設數位智慧國家的前景及未來。


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